1. Eerste keer, open, kritisch maar vooral ambtelijk

In alle steden is het de eerste keer geweest dat over dit thema organisatiebreed is gediscussieerd. Alleen al daarom is dit project interessant. Ambtenaren vanuit verschillende diensten keken vanuit dit perspectief naar hun organisatie; hoorden hoe andere ambtenaren daarmee omgaan. De context waarin ambtenaren werken is duidelijk bepalend voor praktijken van participatie: ambtenaren die met dossiers van ruimtelijke ordening bezig zijn werken op een gevoelig en politiek beladen domein. Zij zijn ook anders opgeleid en eerder technisch georiënteerd. Ambtenaren uit de culturele en sociale sferen werken in een minder politiek beladen context, met minder harde en commerciële belangen. Hun opleiding is ook meestal anders en al meer op participatie gericht. De discussies over die grenzen van diensten en culturen heen, waren in alle gevallen boeiend en interessant. Er is kritisch en open naar de eigen stadsorganisatie gekeken. Er is bereidheid om in debat te gaan.

Het waren wel overwegend discussies onder ambtenaren. In Roeselare, Sint-Niklaas en Genk zijn politici wel actief betrokken geweest en waren de groepen gemengd. Dat gaf meteen ook een ander cachet aan deze bijeenkomsten. Het is duidelijk dat politici en ambtenaren elk vanuit een eigen agenda en met een eigen cultuur naar participatie kijken. De ervaringen van deze drie steden zijn de voorafspiegeling van wat volgens ons in steden meer zou moeten gebeuren: de systematiek versterken op politiek en ambtelijk niveau van het overleg in het nadenken over de aanpak van participatie in belangrijke projecten. Dat kan niet alleen door ambtenaren gebeuren.

2. Leren over en van de eigen organisatie

Tijdens de discussies werd in een eerste fase in elke stad altijd geïnventariseerd: welke projecten of initiatieven in de eigen stad vindt men de moeite, zou men als beste praktijk omschrijven; welke prakijken zouden beter moeten, waar zijn kansen gemist ? In alle steden is op die manier een vorm van inventarisatie tot stand gekomen. Dat was als techniek voor discussies zeker nuttig en het opende de ogen van veel deelnemers voor de breedheid van velden waarop de eigen organisatie actief is. Daarbij duiken steeds voorbeelden op van initiatieven die niet bekend zijn voor de collega's. Dat wordt ook niet geïnventariseerd of breed gecommuniceerd in de steden. In de buik van de organisaties is er dus meer bezig dan men weet of over de eigen organisatie denkt. Interessante projecten en daarin opgebouwde ervaringen blijven zo onder de radar van de organisatie. De leerpunten daaruit en de competenties die daarbij zijn opgebouwd blijven in de eigen dienst.

Uit de inventarisaties blijkt dat in veel steden interessante en vaak vernieuwende praktijken te vinden zijn, maar dan eerder op een kleinschalig niveau. Op het niveau van jeugddiensten, cultuurdiensten, diensten die met wijk- of gebiedswerking bezig zijn, diensten die met noord-zuid problematiek bezig zijn,… daar is de aandacht voor een participatieve aanpak zeker aanwezig en worden vaak vernieuwende methodes gebruikt. Dat komt ten dele omdat dit projecten zijn die politiek niet zo gevoelig liggen. Het zijn projecten die consensusgericht zijn; die de energie van mensen bundelen en richten, die passen in een sfeer van het versterken van het sociaal kapitaal. Initiatief hiervoor komt vaak van gedreven ambtenaren en de ruimte tot ondernemen is in de steden wel aanwezig.

Ook in de diensten die met stedenbouw bezig zijn, leeft het debat zeker en in enkele steden wordt ook voor de grote projecten geïnvesteerd in participatieve methodes. Het is echter wel eigen aan de eerder technische ingesteldheid, de grotere complexiteit, de veelheid van belangen en de daarmee verbonden grotere politieke gevoeligheid voor deze projecten dat hierover veel meer vragen leven en dat vooral over deze complexe projecten discussies gevoeliger zijn. Het ligt gevoeliger bij politici die bij dit soort projecten ook met juridische acties worden geconfronteerd en die zich afvragen of participatie bij dit soort grote projecten wel kan en zin heeft.  Maar ook bij ambtenaren zijn er vaak veel vragen over de zinvolheid, de aanpak, de methodes,…

3. Elk apart aan de slag: sterke dienstgerichte aanpak

De stadsbesturen zijn sterk sectoraal georganiseerd: vanuit de eigen tradities, vanuit de politieke verdeling van bevoegdheden en als gevolg van Vlaamse regelgeving. Zodra projecten van een zekere complexiteit zijn en organisatiebrede aspecten hebben, treden problemen op. Daarop zijn de stadsorganisaties traditioneel niet gebouwd. Ook organiseren van breed overleg over een participatiebeleid is niet vanzelfsprekend: iedereen zit vast in de eigen dienst en werking en op organisatiebreed niveau zijn maar in een paar steden diensten uitgebouwd die op dit domein ondersteunend kunnen zijn. In de meeste diensten is dit een structureel probleem: op het moment dat organisatiebreed over processen moet worden nagedacht en over de manier waarop verschillende competenties van diensten en mensen kunnen worden ingeschakeld, wordt het debat een heel stuk lastiger. Het gaat dan om evidente zaken als tijd: niemand heeft tijd om er dit bovenop het reguliere werk in de eigen dienst, afdeling of departement bij te nemen. Veel ambtenaren zijn overvraagd. Dit is ook een probleem voor de opvolging van de trajecten. Nadat de externe begeleiding is weggevallen, komen deze basisprobleem meteen weer boven en dat werkt door op het uitwerken van de voorstellen. Stadsbesturen zijn te sectoraal georganiseerd en te weinig projectmatig en programmatorisch uitgebouwd. Op het niveau van de staforganisaties is er over het algemeen te weinig capaciteit en te weinig competenties. Managementteams en colleges zijn niet bezig met deze problematiek.

4. Anticiperend plannen, systematiek in de afwegingen

De visie op het participatiebeleid die de werkgroep heeft uitgewerkt is sterk gebaseerd op het opzetten van open en interactieve processen waarbij verschillende belangen, meningen, houdingen worden geconfronteerd van politici, burgers, middenveld, ambtenaren en experten en waar doorheen deze interactie de besluitvorming in projecten en programma's wordt opgebouwd. Het gaat dus om processen gesteund op een professioneel uitgewerkt 'stakeholdersmanagement'. In de stadsbesturen lijkt het besef aanwezig dat dit stakeholdersmanagement inderdaad steeds meer noodzakelijk wordt. Deze aangevoelde noodzaak verzakelijkt het debat: het actief betrekken van allerlei potentieel betrokkenen komt de kwaliteit, legitimiteit en draagvlak van en voor projecten ten goede. Op dat niveau is in de meeste steden wel het besef aanwezig maar er zijn heel veel kritische vragen over de aanpak, over de hoe - vraag, over de reikwijdte van deze processen, over de rol van de politiek.

We werkten in het kader van dit project een lijst met aandachtspunten uit die kan worden gebruikt om voor projecten tijdig te analyseren over welke projecten het gaat; hoe de omgeving van de projecten kan worden onderzocht; wie betrokken is of dat zou moeten zijn; welke aandachtspunten allemaal aan bod kunnen komen bij het uitwerken van processen; welke organisatorische zaken meegenomen kunnen of moeten worden. Deze lijst werd gretig gebruikt en verspreid. Ze beantwoordt dus wel aan een nood en de aandachtspunten zijn herkenbaar. Het probleem is evenwel dat omgaan met deze aandachtspunten organisatiebrede overlegvormen vergt waarbij dit soort anticiperend plannen en procesmatig organiseren en afspreken kan worden ingebed. Op het niveau van de managementteams en de colleges is dat op dit moment niet geïntegreerd en lijkt het ook verre van vanzelfsprekend om dat te doen.

5. Nood aan maatwerk, vraag naar modellen

De werkgroep participatie legde sterk de nadruk op het maatwerkkarakter van participatieprocessen. Elk project is anders omdat er andere belangen in het geding zijn; omdat de omgeving per project telkens weer verschillend is; omdat de betrokkenheid van het stadsbestuur verschilt; omdat het proces telkens weer daardoor verschillend moet zijn en anders moet worden georganiseerd (samenstelling van stuurgroepen, verantwoordelijkheden, methodes en technieken,…).

Deze benadering blijkt in theorie wel te worden gedeeld maar in de praktijk merkten we dat op de eerste plaats naar  methodes en technieken gevraagd wordt die eerder een uniform karakter hebben. De neiging is vrij groot om te denken in modellen en in stappen die in elk project terugkomen. Dat heeft onder andere met bovenstaande opmerkingen te maken: de tijd en de middelen om per project overleg te hebben, is er niet en diensten grijpen dan eerder terug naar uniforme sjablonen. Het risico is dan wel aanwezig dat participatie een deel van een procedure wordt.

6. Beheersingsdenken domineert

Op politiek maar ook op ambtelijk niveau domineert toch vaak een vorm van beheersingsdenken, waarbij over participatie wordt gedacht vanuit de ratio van de stadsorganisatie. Dat verdraagt zich lastig met het pleidooi voor open processen. Het beheersingsdenken is vooral gericht op het verwerven van draagvlak bij burgers voor projecten waarvan de finaliteit en de inhoud overwegend door het stadsbestuur wordt geformuleerd. Participatie is dan eerder instrumenteel. In veel discussies domineert vooral dit beeld. In de praktijk betekent dit dat stadsbesturen al een eigen concept hebben (formeel of informeel) waarvoor ze vervolgens de reacties willen aftasten. Dat zijn dan eerder functionele of instrumentele processen, die weliswaar hun nut hebben maar die toch sterk door het stadsbestuur worden aangestuurd. De basiskeuzes van projecten wordt dan niet meer in vraag gesteld.

Participatie wordt in elk geval niet met conflict geassocieerd. De dominante opvatting is dat dit lijkt te wijzen op mislukte processen. Goed management van conflicten is theoretisch dan wellicht een interessante boodschap die bij de aanpak van open processen hoort, maar in de praktijk is dit toch een bijzonder lastig toe te passen principe. Participatie betekent in de praktijk dat steeds beter en steeds meer wordt gecommuniceerd en dat vooral vormen van betrokkenheid worden gezocht bij projecten binnen de kaders en doelstellingen van de stadsbesturen.

7. Traditionele instrumenten: adviesraden als prototype

We merken in het algemeen toch relatief weinig evaluatie van traditionele instrumenten. We nemen adviesraden daarbij als voorbeeld. We horen in de steden  kritiek op de adviesraden: op samenstelling, relevantie, impact en werking. Dat kwam in alle steden terug, zij het dat in sommige steden ook wel in sommige adviesraden veranderingsprocessen tot stand zijn gekomen. Ook klassieke hoorzittingen worden nog vaak als instrument gebruikt. Het zijn voorbeelden van doorwerking van traditionele instrumenten en van een gebrek aan evaluatie en bijsturing.