Participatie en participatiebeleid appeleren niet aan een technisch debat. Het gaat om een discussie over de manier waarop politiek wordt bedreven; het gaat over discussies die met modellen van democratie te maken hebben; het gaat over manieren van kijken naar burgers en de rollen die burgers spelen. Is essentie is dit een ideologisch en waardegeladen debat. Bovendien is de vormgeving van participatie niet omschreven en is ook dat voorwerp van discussie. Wat werkt, wanneer, waarom en in welke condities ? Op die vragen bestaan geen duidelijke en eensluidende antwoorden. Er is dus inzake participatie niet één waarheid en de discussie zit vol met normatieve principes. Het gaat om een ingesteldheid, om een basishouding, om een vorm van geloof en motivatie. Dat kwam ook tot uiting in het werk van de werkgroep participatie. Daarin werd zo goed mogelijk beargumenteerd waarom veranderende omstandigheden een vernieuwd participatiebeleid vereisen. Maar dat werk en die visie steunen op bepaalde uitgangspunten, op een bepaalde visie op de rol van de burgers en op de manier waarop politiek in onze samenleving tot stand zou moeten komen. Door nu intensief in en met stadsbestuurders aan de slag te zijn, komen onvermijdelijk vragen boven die terug te voeren zijn tot de uitgangspunten van de ontwikkelde visie. Die vragen bundelen we hieronder.
1. Vragen over de rollen van ambtenaren
De rol van ambtenaren is duidelijk belangrijker geworden maar is wellicht nog onderbelicht in discussies, in onderzoek en in het werk van de werkgroep participatie. De intermediërende rol die ambtenaren spelen tussen politici, diensten en burgers is belangrijker geworden omdat veel meer ambtenaren in burgercontacten en beleidsprocessen een eigenstandige rol spelen die verder gaat dan alleen maar uitvoeren. Dat betekent dat ambtenaren mee de agenda van het bestuur maken (door pro-actief te werken op basis van input van burgers), dat ze in concrete dossiers bemiddelende rollen spelen (invullen van een brugfunctie tussen burger en bestuurder). Uiteraard hangt de mate en de intensiteit van deze rolinvulling van verschillende persoons- en organisatiegebonden factoren af (in hoeverre krijgt de ambtenaar de ruimte en autonomie? Hoe ver gaat de controle op de ambtenaar? In hoeverre is er een ambtelijke en politieke cultuur die burgerparticipatie faciliteert?).
2. Vragen over de aanpak van complexe processen
Tijdens de discussies zijn interessante vragen bovengekomen waarop wij ook niet altijd een pasklaar antwoord hebben. Ons antwoord mag dan al standaard zijn dat elk participatieproces maatwerk is, toch voldoet dat antwoord niet altijd. Verfijning van onze benadering is nodig en die zou het best concreet worden toegepast vanuit een grondige case-analyse.
Wat doe je met projecten die zich op verschillende schaalniveaus afspelen ? Projecten slaan ergens fysiek neer maar wat het stadsbestuur daar wil doen, maakt vaak deel uit van bredere afwegingen en overwegingen die bijvoorbeeld te vinden zijn in een structuurplan, een milieubeleidsplan, een mobiliteitsplan,… Op dat moment moeten we participatie koppelen aan keuzes die op een ander niveau en op andere momenten, eerder dan het project zelf, tot stand zijn gekomen, en die niet meer ter discussie kunnen worden gesteld. Hoe koppel je die eerder gemaakte en stadsbrede keuzes aan participatieve processen rond bepaalde projecten in bepaalde stadsdelen?
Bepaalde projecten steunen op belangrijke machtsbronnen die in handen zijn van private promotoren: grondeigendom, investeringsbereidheid,… De instrumenten die in handen zijn van stadsbesturen zijn daarbij vergeleken vaak beperkter en bescheiden. Wat betekent participatie in een dergelijke context?
Er zijn belangrijke projecten waarbij het stadsbestuur maar één partner is, samen met andere publieke actoren (NMBS, de Lijn, OVAM, VMM, Agentschap Wegen en Verkeer, Waterwegen,…). In de meeste gevallen zijn die andere besturen tamelijk immuun voor participatie en het stadsbestuur heeft weinig rechtstreekse instrumenten in handen. Zodra een project er echt toe doet en dus complex is, is dit multi-actor gegeven een basiskenmerk. Dat is dus zo in veel stadsprojecten. We hebben geen gepaste antwoorden op het organiseren van participatie in een open vorm in een dergelijke complexiteit. Meestal is het al een heksentoer om tussen de voornaamste publieke actoren een consensus te vinden over de middelen en de doelstellingen. Op het moment dat die basisakkoorden er zijn, liggen de voornaamste principes voor realisatie vast. Of participatie hierbij eventueel zelf een hefboom kan zijn, is nog grotendeels onontgonnen terrein. Hier verwijzen we naar het werk dat ondertussen in het Kenniscentrum Vlaamse Steden is ontwikkeld in de werkgroepen over de complexe projecten.
3. Vragen over de burgersamenleving en opvattingen over burgers
In ons conceptueel kader voor het participatiebeleid gaan we uit van een actieve en veranderende burgersamenleving die ook steeds meer autonoom is, professioneler wordt en ook eigen verantwoordelijkheid wil nemen. We hanteren wellicht een nogal idealistisch en voluntaristisch beeld over de burgersamenleving. Politici zijn op dat vlak over het algemeen (veel) minder positief, al verschilt dat wel van domein tot domein. Mensen die actief zijn in de sfeer van jeugd, cultuur, sport, ontwikkelingssamenwerking, duurzaamheid, milieuzorg, buurtbeheer, wijkontwikkeling,… herkennen zich wel in dat patroon van een veranderend en actief middenveld. Maar zodra het gaat over ruimtelijke ordening en complexe dossiers met belangentegenstellingen, worden politici over het algemeen heel kritisch over het model van burgerschap dat wij hanteren. Ze verwijzen dan naar de actiecomités die juridische strijd voeren. Ze stellen in vraag hoeveel mensen dan wel in staat zijn en bereid zijn om vanuit een breed algemeen belang mee te denken in open processen waar direct en conflicterende belangen in het geding zijn. Ons antwoord is dan meestal dat burgers bij gebrek aan open processen vaak niet anders kunnen dan laatste juridische redmiddelen aan te wenden. En wij benadrukken sterk dat burgers in open processen wel degelijk in staat en bereid zijn meningen te confronteren. Wellicht hebben wij dan meer dan we beseffen een bepaald beeld van een soort positief ingestelde middenklasseburgers voor ogen die, zoals uit meerdere studies blijkt, maar één type van burger vertegenwoordigen. Politici denken dan wellicht vanuit veel dagelijkse ervaringen aan een breder spectrum van types van burgers. Zij verwijzen bijvoorbeeld naar de grote weerstanden die er op veel plaatsen zijn tegenover sociale woningen, terwijl daar vanuit een brede stadsvisie absoluut veel nood aan is.
Het zou kunnen dat het potentieel bij burgers om deel te nemen aan participatieprocessen door ons overschat en/of door politici onderschat wordt. Het is mogelijk dat slechts een selectie van burgers geviseerd of aangesproken wordt door participatie.
Het is zeker zo dat de stadsbesturen in de laatste jaren veel alerter zijn geworden voor spontane signalen vanuit de burgersamenleving en vanuit de burgers. Ze pikken die signalen op en vertalen die in professionele vormen van dienstverlening waarbij zoveel mogelijk met insteken van doelgroepen, organisaties, buurten en wijken wordt rekening gehouden. Het zou kunnen dat veel burgers zich vooral toch richten op deze basisdienstverlening die steeds meer participatief tot stand komt. Verhoogde kwaliteit leidt tot grotere tevredenheid. Het zou kunnen dat dit soort betrokkenheid en dit soort van verhoogde kwaliteit van dienstverlening voor veel burgers al meer dan genoeg is.
De discussie toont ook dat bij politici bepaalde meningen leven over participatie: het lijkt soms wel alsof politici in participatieprocessen geen eigen meningen zouden mogen hebben, of dat zij niet bepaalde randvoorwaarden zouden mogen aangeven. Het wijst er op dat veel participatie nog in een wij - zij polariteit zit en nog ver staat van de interactie die we met participatieprocessen eigenlijk bedoelen. Met participatie bedoelen we altijd meningsvorming in een volwassen, eerlijke en open dialoog. Politici kunnen daarbij vanuit hun verantwoordelijkheid grenzen aangeven, het is vooral zaak om dat helder te doen, om dat goed te communiceren, om dat stevig te motiveren en te argumenteren. En het is evenzeer zaak om daarbij te luisteren naar tegenargumentaties om uiteindelijk tot onderbouwde beslissingen te komen. De vraag is echter of we hier zelf geen te idealistisch of voluntaristisch beeld hanteren over het politieke systeem en de wetmatigheden die dat systeem nu aandrijven.
We hebben relatief weinig aanduidingen dat de stadsbesturen onder druk staan van een kritische burgersamenleving om meer of anders werk te maken van participatie. De externe druk om het participatiebeleid te vernieuwen, lijkt al bij al vrij beperkt en is over het algemeen niet echt een factor die de stadsbesturen tot vernieuwing dwingt. In discussies met stadsbesturen krijgen wij alvast niet de indruk te maken te hebben met organisaties die onder druk staan. Misschien speelt daarbij dat in sommige steden belangrijke vormen van maatschappelijk middenveld via convenanten met stadsbesturen zijn verbonden en daarbij ook een deel van hun kritisch autonoom vermogen lijken te verliezen. Deze naar ons aanvoelen toegenomen inkapseling van middenveldorganisaties in de logica's, projecten en programma's van stadsbesturen is een zorgelijk punt.
Doorheen alle debatten in steden is de gemeenteraad of is de rol van gemeenteraadsleden zelden of nooit genoemd. Het is duidelijk dat we zeker op dit punt heel ver af staan van de visie die we vanuit de werkgroep participatie over de mogelijke rol van de gemeenteraadsleden hadden ontworpen. Participatie is een zaak van schepenen, burgemeesters, ambtenaren en burgergroepen. Allicht zijn de wenselijke beelden die we ons voorhouden niet goed genoeg geënt op de politieke praktijk en is hier nood aan een meer realistisch perspectief dat beter aansluit bij die politieke praktijk.
4. Vragen over organiseerbaarheid
Het pleidooi voor participatieve processen op maat die in een organisatiebrede systematiek worden voorbereid, stuit ongetwijfeld ook op organisatorische grenzen. Die hebben we tijdens dit traject allicht te weinig belicht maar we zijn er wel voortdurend mee in aanraking gekomen. De vraag is hoe haalbaar zo'n concept van participatiebeleid en systematische en organisatiebrede afweging van processen wel is, gegeven de beperkte tijd, middelen en capaciteit die stadsbesturen ter beschikking hebben en de veelheid van opdrachten die ze moeten vervullen. De vraag kan ook worden omgekeerd: wat is, gegeven de beperkte tijd en capaciteit, de impact op de keuzes die men inzake participatie maakt ? Hoe stuurt de beperking van middelen de keuzes inzake participatie aan ? Het is onmogelijk om voor alle relevante processen investeringen in mensen, middelen en processen op te zetten. Maar wanneer gebeurt dat dan wel, wanneer gebeurt het eventueel niet en wat is de logica achter deze keuze?
